能登半島地震における復興まちづくりとインフラ再生
輪島朝市周辺と国道249号に見る統合的アプローチ（要約）
【全体概要】
本報告書は、2024年の能登半島地震とその直後の大規模火災で甚大な被害を受けた輪島市本町周辺地区、いわゆる朝市通り周辺の復興まちづくりと、国道249号の復旧について整理したものです。
輪島市では、道路や広場、宅地などを一体的に整備する土地区画整理事業が進められています。一方、半島沿岸部では、地震によって隆起した海岸を一部区間の道路復旧に活用するなど、被災後の地形に対応した工法が採用されています。
これらの取り組みから見えてくるのは、単に被災前の状態へ戻すのではなく、人口減少、地価低迷、高齢化、担い手不足といった被災前からの課題を踏まえ、将来も維持できる地域へつくり直す「創造的復興」の必要性です。
1．従来型の土地区画整理が抱える限界
保留地処分に依存することの難しさ
土地区画整理事業では、道路や公園を整備するための土地を生み出す「公共減歩」や、事業費に充てる保留地を確保するための「保留地減歩」が行われることがあります。
事業費には国や自治体の公的資金も使われますが、保留地の売却収入が重要な財源となる場合があります。しかし、被災地や人口減少地域では、土地需要が弱く、保留地が計画どおりの価格で売れない可能性があります。
保留地処分に過度に依存すれば、資金不足、事業の長期化、土地所有者の負担増加につながりかねません。
被災者の再建を妨げない仕組み
被災者は、住宅や店舗の再建だけでも大きな負担を抱えています。そこへ土地面積の大幅な減少や追加の金銭負担が重なれば、現地での再建を断念する人が増え、市街地の空洞化を加速させるおそれがあります。
そのため、減歩や精算金をできる限り抑えることは重要な政策目標です。
ただし、「保留地を設けないこと」「減歩を行わないこと」「精算金を徴収しないこと」は、それぞれ別の問題です。「減歩なし・精算金なし」が最終的にどのような制度と財源で実現されるのかは、事業計画や換地設計によって確認する必要があります。
2．財源確保と一体施工による住民負担の軽減
「仮想事業費」の意味
区画整理の区域内で都市計画道路などを整備する場合、「仮に通常の用地買収方式で道路を整備したら、どの程度の費用が必要になるか」を算定することがあります。
一般に「仮想事業費」と呼ばれることがありますが、制度上は公共施設管理者負担金の算定や、国の交付金における「用地買収方式事業費」など、目的の異なる仕組みが含まれています。
算定対象には、制度に応じて次のような費用が含まれます。
- 道路用地の取得に相当する費用
- 建物などの移転補償費
- 工事費
- 測量・設計費
- 関連する事務費
これは架空の費用を計上して利益を生み出す仕組みではありません。法令、補助要件、事業認可に基づき、公共施設の整備に必要な費用を区画整理事業へ組み込む制度です。
電線共同溝との一体施工
完成した市街地で電線共同溝を整備する場合、既存道路を掘り返し、交通規制を行い、上下水道などの地下埋設物を避けながら施工しなければなりません。
一方、区画整理の造成段階で道路、宅地、電線共同溝を同時に整備すれば、次のような効率化が期待できます。
- 道路を繰り返し掘り返す必要が少ない
- 重機や作業スペースを確保しやすい
- 仮設工事や交通規制を減らせる
- 道路と宅地の高さを一体的に調整できる
- 工期と工事費を抑えられる可能性がある
- 無電柱化によって防災性や景観が向上する
電線共同溝について示される「1キロメートル当たり約6億円が約3億円になる」という数字は、あくまで一般的な概算です。輪島市の実際の整備費は、道路幅、延長、地盤、地下埋設物、施工方法などによって異なるため、設計書や積算資料による確認が必要です。
コスト縮減効果の活用
一体施工によって工事費を抑えることができれば、その効果を区画整理事業全体の資金計画に反映し、宅地造成、測量、換地設計などに必要な財源を確保しやすくなります。
ただし、当初の想定額と実際の工事費との差額を、自由に別の目的へ使えるわけではありません。公的資金には対象経費や上限があり、認可された事業計画、補助要件、会計検査に従って使用しなければなりません。
したがって、正確には「差額を生み出して還流させる仕組み」ではなく、効率的な施工によって事業全体の費用を抑え、住民負担の軽減につなげる仕組みと捉えるべきです。
3．隆起海岸を活用した国道249号の復旧
被災後の地形に対応したルート選定
国道249号は、地震による大規模な斜面崩壊、トンネルや橋梁の損傷などによって各地で寸断されました。国は、輪島市門前町から珠洲市までの約52.9キロメートルを権限代行区間として、石川県に代わって復旧を進めています。
千枚田工区や大川浜工区などでは、地震で隆起して陸地となった海岸部を活用し、応急復旧道路が整備されました。山側の大規模な崩落箇所を直ちに復旧することが難しいなか、地域交通を早期に確保するための適応的な判断でした。
ただし、国道249号のすべてを隆起海岸へ移すわけではありません。本復旧の方法は区間ごとに異なり、隆起海岸を活用する区間、新しいトンネルを整備する区間、既存道路を復旧する区間などに分かれます。国土交通省北陸地方整備局の復旧報告
無人化・遠隔施工の導入
大川浜工区などの危険な施工現場では、既存の建設機械に後付けできる遠隔操縦装置「サロゲート」などを活用した無人化施工が導入されました。
これにより、作業員が崩落の危険がある区域へ直接入る機会を減らし、安全な場所から重機を操作できるようになりました。通信環境の整備や施工効率などの課題はありますが、安全性と作業継続性を高める技術として注目されます。北陸地方整備局・復旧工事で活用される最新技術
ただし、道路の早期開通が無人化施工だけによって実現したと評価することはできません。ルート選定、施工体制、地元調整、昼夜を通じた作業など、複数の要因を合わせて評価する必要があります。
4．朝市周辺の再生と地域経済の回復力
生活と生業を一体的に再建する
輪島市本町周辺地区では、単に道路と宅地を元へ戻すのではなく、朝市を中心としたにぎわいと、住民の暮らしを一体的に再建する計画が進められています。
構想には、次のような施設や機能が含まれています。
- 朝市などに利用できる多目的広場
- 賃貸型の商業施設
- 災害公営住宅
- 安全で歩きやすい道路や広場
- 宅地の整形と未接道宅地の解消
- 防災性や景観に配慮した都市基盤
市はインフラ整備を2028年度末までに完了させることを目指し、輪島市朝市組合は2030年からの朝市再開を目標としています。ただし、これは現時点の目標であり、権利調整や工事の進捗によって変更される可能性があります。輪島市の土地区画整理事業、朝市再開に向けた工程
景観と地域資源を復興につなげる
国道249号沿岸では、白米千枚田や隆起海岸などの景観を活用する「能登半島絶景海道」の検討も進められています。
道路を単なる移動手段として復旧するだけでなく、観光、防災、地域産業、沿道の暮らしを結びつける視点が重要です。
また、地域の復興は大規模な公共事業だけで成立するものではありません。水産加工、飲食、移動販売などを組み合わせて営業を続ける地元事業者の存在は、雇用、買い物支援、観光、地域コミュニティの維持を支えます。
こうした一つ一つの事業者が持つ回復力を「地域レベルの小さなレジリエンス」として支援することも、復興政策の重要な柱です。
5．今後確認すべき課題
復興事業を持続可能なものにするためには、次の点を継続的に検証する必要があります。
- 公共施設管理者負担金や交付金の算定は適正か
- 電線共同溝の実際の整備費と縮減効果はどの程度か
- 補助金の対象経費が重複していないか
- 「減歩なし」が公共減歩も含むのか、保留地減歩だけを指すのか
- 「精算金なし」を実現する制度的・財政的根拠は何か
- 住民負担だけでなく、国・県・市を含めた公的負担はいくらか
- 人手不足や資材価格高騰による事業費増加に対応できるか
- 完成後の道路や電線共同溝などの維持管理費を誰が負担するのか
- 高齢者や小規模事業者が再建に参加できる条件が整っているか
- 住民や地権者への説明と合意形成が十分に行われているか
総括
輪島市本町周辺地区の復興は、土地区画整理、無電柱化、住宅再建、商業再生を一体的に進めようとする取り組みです。また、国道249号では、隆起海岸や遠隔施工技術を活用し、被災後の地形と危険な作業環境に対応した復旧が進められています。
これらは、地方都市の復興にとって重要な事例です。しかし、「新しい財源によって住民負担が完全になくなる」「工事費の差額を自由に活用できる」と単純化して説明することはできません。
重要なのは、制度の名称や画期性ではなく、公的資金の算定と使途を明らかにし、住民の生活再建にどれだけ結びついたかを検証することです。
復興とは、壊れたものを元へ戻すことだけではない。
人口が減少しても、住み続け、働き続けられる地域の仕組みを再構築することである。
土地区画整理事業の仕組みと市民が確認すべきポイント
はじめに
輪島市本町周辺地区では、被災した市街地を再建するため、土地区画整理事業が進められています。
この事業は、道路や宅地を一体的に整え、住宅や店舗を再建しやすい市街地をつくるものです。
一方で、市民にとって特に重要なのは、「事業費を誰が負担するのか」「土地はどれだけ減るのか」「将来、追加の支払いが発生しないのか」という点です。
今回の計画では、一般的な区画整理とは異なる財源の組み合わせと、電線共同溝を含む一体施工によって、住民負担を抑えようとしています。
1．なぜ通常の区画整理が難しいのか
土地区画整理事業では、土地の一部を道路や公園などの公共用地に充てたり、事業費を確保するための「保留地」を設けたりすることがあります。
土地の一部を提供することを「減歩」といいます。
一般的な事業では、保留地を売却した収入が重要な財源になります。しかし、被災地では人口減少や土地需要の低下によって、保留地が予定価格で売れない可能性があります。
保留地の売却に頼りすぎると、次のような問題が起こります。
- 事業費が不足する
- 事業期間が長期化する
- 土地所有者の減歩負担が大きくなる
- 住宅や店舗の再建判断が遅れる
- 事業終了時に追加負担が生じる可能性がある
被災者が住宅や事業所の再建費用を抱えているなかで、大きな土地負担まで求めることは現実的ではありません。そのため、保留地処分に依存しない財源構成が必要になります。
2．今回の事業が目指している仕組み
今回の方式の中心は、道路整備に使われる公的資金と、区画整理による効率的な施工を組み合わせることです。
通常、都市計画道路を用地買収方式で整備する場合、行政は土地を買収し、建物などの移転補償を行い、その後に道路を建設します。
区画整理のなかで道路を整備する場合も、「仮に通常の用地買収方式で整備したら、どの程度の費用が必要になるか」を基準として、公共施設管理者負担金や国の交付金などが算定される場合があります。
算定の対象には、制度や事業内容に応じて、次のような費用が含まれます。
- 道路用地の取得に相当する費用
- 建物などの移転補償費
- 道路の整備費
- 関連する工事費
- 測量や設計などの事務費
重要なのは、これは架空の利益を生み出す制度ではないということです。法律や補助制度に基づき、認められた範囲の費用を事業全体の財源に組み込む仕組みです。
3．電線共同溝を同時に整備する意味
電線共同溝は、電気や通信のケーブルを道路の地下に収容する施設です。
市街地が完成した後に電線共同溝を整備すると、道路を掘り返し、交通規制を行い、既存の水道管や下水道管を避けながら工事を進める必要があります。そのため、工事費が高くなり、工期も長くなる傾向があります。
区画整理の造成工事と同時に施工すれば、更地に近い状態で道路、宅地、地下設備をまとめて整備できます。
これにより、次の効果が期待されます。
- 道路の掘り返しを減らせる
- 重機を効率的に使用できる
- 交通規制や仮設工事を減らせる
- 道路と宅地の高さを一体的に調整できる
- 将来の無電柱化を先行して実現できる
- 災害時に電柱が倒れる危険を軽減できる
- 景観や歩行環境を改善できる
国土交通省の一般的な資料では、無電柱化には1キロメートル当たり数億円規模の費用がかかるとされています。区画整理との同時施工には、既成市街地を後から掘り返す工事よりも費用を抑えられる可能性があります。
ただし、「1キロメートル当たり6億円が3億円になる」といった数字は、全国一律に当てはまるものではありません。実際の費用は、整備延長、道路幅、地下埋設物、地盤条件、施工方法などによって変わります。
4．工事費を抑えることで何が可能になるのか
区画整理事業では、国や県、市などから入る資金と、道路・宅地・地下施設などの整備費を、一つの事業計画と資金計画のなかで管理します。
道路や電線共同溝を効率的に施工し、実際の工事費を抑えることができれば、その効果を区画整理事業全体に反映できます。
具体的には、次のような費用を確保しやすくなります。
- 宅地の盛土や整地
- 道路と宅地の高さの調整
- 測量や換地設計
- 建物移転への対応
- 仮換地の指定
- 公共施設の整備
- 事業運営に必要な事務費
その結果として、保留地を設ける必要性や、住民に求める土地負担を小さくできる可能性があります。
一方で、節約した金額を自由に別の目的へ使えるわけではありません。交付金や負担金には、それぞれ対象となる経費や上限があります。実際の支出は、認可された事業計画、補助要件、会計検査などの対象になります。
5．「減歩なし」は何を意味するのか
「減歩なし」という説明は、市民にとって非常に重要ですが、その意味を明確にする必要があります。
区画整理には、主に二つの減歩があります。
- 道路や公園などの土地を生み出すための「公共減歩」
- 事業費を確保する保留地を生み出すための「保留地減歩」
公的資金を増やすことで、保留地減歩をなくしたり、小さくしたりすることは可能です。
しかし、道路を広げるための土地そのものは必要です。市有地や先行取得した土地を活用するなど、別の方法で必要面積を確保できなければ、公共減歩が残る場合があります。
したがって、市民への説明では、単に「減歩なし」とするのではなく、次の点を区別して示す必要があります。
- 保留地減歩がないのか
- 公共減歩も含めてないのか
- 従前の土地面積がそのまま維持されるのか
- 市有地や先行取得地をどれだけ活用するのか
財源が確保できることと、土地の減歩が完全になくなることは、同じではありません。
6．「精算金なし」は自動的に決まるものではない
精算金は、事業費の不足を補うためのお金ではありません。
区画整理では、元の土地と、整備後に割り当てられる土地の価値をできるだけ公平にする必要があります。しかし、すべての土地を完全に同じ価値で割り当てることは難しいため、土地の価値に差が生じた場合、最後に金銭で調整します。これが精算金です。
そのため、保留地を設けない場合でも、精算金が必ずゼロになるとは限りません。
「精算金なし」を実現するためには、次のような仕組みが必要です。
- 換地設計の段階で価値の差を極力小さくする
- 土地評価の基準を明確にする
- 小さな差額をどのように処理するか決める
- 精算金を徴収しない場合の財源と法的根拠を示す
- 最終的な換地処分まで方針を維持する
市民に対しては、「現時点の目標」なのか、「制度上保証された条件」なのかを明確に説明する必要があります。
7．この方式の主な利点
この事業方式が適切に運用されれば、次のような効果が期待できます。
被災者の負担軽減
保留地売却への依存を減らすことで、土地所有者の減歩や金銭負担を抑えられる可能性があります。
復興事業の安定化
土地価格や保留地の売却状況に左右されにくい資金計画を組むことができます。
工事の効率化
道路、宅地、上下水道、電線共同溝などを一体的に整備することで、工期短縮と費用縮減が期待できます。
防災性の向上
無電柱化によって、地震や強風時の電柱倒壊、道路閉塞の危険を減らす効果が期待されます。
中心市街地の再生
住宅だけでなく、店舗、観光、歩行空間、景観を含めた面的な再整備が可能になります。
8．市民が注意して見るべき課題
住民負担を抑える考え方自体は合理的ですが、費用が消えるわけではありません。土地所有者の負担を減らした分は、国、県、市などの公的負担に置き換わります。
そのため、次の点を確認する必要があります。
事業費の算定は適正か
通常の用地買収方式を前提とした費用が、実態より過大に算定されていないかを確認する必要があります。
補助金の重複はないか
道路、区画整理、無電柱化など、複数の制度から同じ工事費を重複して受け取ることはできません。費用区分を明確にする必要があります。
整備規模は将来需要に合っているか
人口や店舗数が減少する可能性があるなかで、道路幅や地下施設の規模が将来の需要に合っているかを検討する必要があります。
完成後の維持管理費はどうなるか
電線共同溝や道路は、完成後も点検、修繕、更新が必要です。誰が管理し、どの程度の費用が発生するのかを示す必要があります。
事業が長期化しないか
測量、換地設計、権利調整、建物移転などに時間がかかれば、住宅や店舗の再建が遅れる可能性があります。地区ごとの工程表を公開することが重要です。
9．市民に公開することが望ましい資料
事業への理解と信頼を得るため、少なくとも次の情報を分かりやすく公開することが望まれます。
- 事業計画書と資金計画
- 国、県、市などの財源内訳
- 公共施設管理者負担金の算定根拠
- 国の交付金の対象経費と上限額
- 電線共同溝の整備延長と工事費
- 一体施工による費用縮減の試算
- 市有地や先行取得地の活用状況
- 公共減歩率と保留地減歩率
- 換地の評価基準
- 「減歩なし」の具体的な意味
- 「精算金なし」を実現する制度的な根拠
- 工事後の維持管理者と年間費用
- 工事の発注額、変更契約、最終事業費
- 地区ごとの事業工程と再建可能時期
資料を公開するだけでなく、図や具体例を用いて市民が理解できる形で説明することが必要です。
10．総合評価
今回の取り組みは、地価が低迷する被災地で保留地処分に依存せず、道路整備、無電柱化、宅地造成を一体的に進めようとするものです。
方向性としては合理的であり、被災者の負担を抑えながら中心市街地を再建する有力な方法と考えられます。特に、完成後に道路を掘り返すのではなく、造成段階から電線共同溝を整備する考え方には、費用、防災、景観の面で大きな利点があります。
一方で、「工事費の差額を自由に使える」「公的資金があれば必ず減歩がなくなる」「保留地がなければ精算金もなくなる」という理解は正確ではありません。
評価の鍵となるのは、次の三点です。
- 公的資金の算定と使途が適正であること
- 減歩なし・精算金なしの具体的な仕組みが示されること
- 事業費、工程、将来の維持費が市民に公開されること
この事業で問われているのは、単に道路を造る方法ではありません。
被災した住民が安心して住まいや店舗の再建を決断できる条件を、行政がどこまで具体的かつ公平に示せるかという問題です。
復興を前へ進めるためには、制度の工夫と同時に、数字と根拠を隠さない情報公開、市民との継続的な対話が不可欠です。
